关于印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的实施办法》的通知

各县(区)人民政府,市直各有关部门:

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的实施办法》已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻落实。

大同市人民政府办公室

2020年8月27日

（此件公开发布）

关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的实施办法

为贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(中办发〔2019〕25号)精神,落实省委办公厅《印发〈关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的实施意见〉的通知》(晋办发〔2020〕3号)要求,加强全市生态文明建设,推动自然资源资产产权制度改革,促进自然资源有效保护和集约利用,增强改革的系统性、整体性和协调性,结合我市实际,制定本实施办法。

一、总体目标

以强化自然资源整体保护、加强监督管理、促进自然资源资产合理开发利用、推动自然生态空间系统修复和合理补偿为目标,到2025年年底,随着全省自然资源资产产权制度改革的深入,我市将基本建立自然资源资产产权制度,形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权体系,全面提升全市自然资源保护力度和市场化配置水平。

二、主要任务

(一)健全自然资源资产产权体系

1.落实农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度,依照修改后的《山西省实施〈农村土地承包法〉办法》、省级农村土地经营权流转合同示范文本,继续做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁考评工作。深化农村土地制度改革,借鉴省农村承包土地经营权抵押贷款试点经验,开展我市经营权入股、抵押贷款工作。(市农业农村局、人行大同市中心支行分工负责;完成时限:2020年年底前)

2.深化农村宅基地制度改革,积极探索我市宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现的有效形式。对接省农业农村厅,全面落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。(牵头单位:市农业农村局,配合单位:市规划和自然资源局;完成时限:2022年年底前)

3.依据国家和上级部门相关政策,借鉴发达城市成功经验,适时开展地下空间开发利用专题研究,推进建设用地地上、地表和地下立体化开发,分层设立土地使用权,促进空间合理利用。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2024年年底前)

4.按照不同矿种、不同勘查阶段地质工作规律,开展调查研究,依据省自然资源厅要求审核上报探矿资料,为上级部门合理延长探矿权有效期及延续、保留期限提供可靠的数据支撑。根据矿产资源储量规模和上级部门要求,分类设定本区域采矿权有效期及延续期限。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2023年年底前)

5.开展矿产资源资产使用权相关问题研究,结合上级部门文件精神,明确采矿权抵押权能,完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2023年年底前)

6.完善水域滩涂养殖权利体系,依法明确产权权能,统一进行登记,允许流转和抵押。在完成云州区养殖水域滩涂规划编制的基础上,推进全市及其他9个县(区)《养殖水域滩涂规划》编制工作,由本级人民政府批准发布。(牵头单位:市农业农村局;完成时限:2021年年底前)

7.依据相关文件精神,理顺全市水域滩涂养殖的权利与土地承包经营权,取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。(市农业农村局、市水务局、市规划和自然资源局分工负责;完成时限:2024年年底前)

(二)明确自然资源资产产权主体

8.待国家明确委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度后,按照国家和省政府制定的相关政策,落实我市行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理措施。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市水务局;完成时限:2025年年底前)

9.参照我省制定的全民所有自然资源资产收益管理制度,结合中央调整地方收益分配比例和支出结构,优化我市全民所有自然资源资产收益管理制度,加大对生态保护修复支持力度。(牵头单位:市财政局,配合单位:市规划和自然资源局、市水务局;完成时限:2025年年底前)

10.推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权,依法落实农村集体经济组织特别法人地位,明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权,农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益,增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力。扎实推进农村集体产权制度改革,按照全省工作部署,按期保质完成改革任务,切实做好确权登记颁证收尾工作,确保将土地承包经营权证发放到农户手中。开展新成立集体经济组织登记赋码工作,使完成改革的集体经济组织尽快领到“身份证”。(牵头单位:市农业农村局,配合单位:市规划和自然资源局;完成时限:2021年年底前)

11.依法平等使用自然资源资产,在市场准入、资源配置、供后监管等方面保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体公开公平公正参与市场竞争,同等受到法律保护。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市水务局;完成时限:持续推进)

(三)开展自然资源统一调查监测评价

12.依照国家自然资源调查监测评价标准体系和质量管理制度,结合上级部门形成的自然资源调查监测评价工作规范,建立我市自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

13.适时开展自然资源资产实物量统计、资产核算评价,编制自然资源资产负债表。(牵头单位:市统计局,配合单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

14.建立自然资源全覆盖动态监测制度,及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。利用自然资源动态遥感监测结果,完成年度变更调查、年度督察与执法以及各类年度考核等。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

15.按照国家、省委省政府部署安排,以第三次国土调查为基础,适时开展和配合开展全市自然资源调查和专项调查,掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况,为区域经济发展制定政策、编制规划提供基础数据。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

(四)加快自然资源统一确权登记

16.依据上级部门工作部署,在土地、房屋等不动产登记的基础上,进一步推进自然保护区等各类自然保护地、市县国有林场、国有苗圃、湿地、草地、水流、滩涂以及探明储量的矿产资源等重要生态空间确权登记工作,实现自然资源确权登记全覆盖的目标,清晰界定市域国土空间各类自然资源资产的产权主体,划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市水务局;完成时限:2024年年底前)

17.依照省自然资源厅矿产资源确权登记形成的标准规范与工作机制,在已探明储量的矿产资源确权登记中通过研究和实践总结,形成三维立体调查登记模式。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2020年年底前)

18.提升公共服务能力和水平,建立健全自然资源统一确权登记信息管理基础平台;完善不动产登记数据要求,提高增量数据接入质量,推进城镇地区存量登记数据更新汇交;加强不动产登记与土地、矿产、森林、草原、水资源等专项调查的信息联动,实现部门信息互通共享。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市水务局;完成时限:2022年年底前)

(五)强化自然资源整体保护

19.高标准编制市级国土空间规划,健全规划刚性管控体制,实现自然资源的节约利用和综合高效利用,构建全市统一的国土空间规划体系。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2020年年底前)

20.统筹划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线。按照国家、省政府要求,全面开展永久基本农田划定成果核实整改工作,开展永久基本农田储备区建设,在编制市、县国土空间规划中落实划定的“三线”。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市生态环境局;完成时限:2020年年底前)

21.健全国土空间用途管制制度。对国土空间实施统一管控,强化山水林田湖草整体保护,突出对永久基本农田、各类自然保护地和生态脆弱带等区域自然资源的特殊保护。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

22.切实维护所有者权益,建立自然资源资产损害赔偿机制,加强考核监管,积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为,强化自然资源资产损害赔偿责任。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

23.建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制,使履行自然资源资产保护义务的权利主体能够通过市场化机制获得合理补偿。(牵头单位:市发改委,配合单位:市财政局、市规划和自然资源局、市生态环境局、市水务局;完成时限:持续推进)

24.构建科学合理的自然保护地体系,依据相关政策建立自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2022年年底前)

25.鼓励政府机构、企业和其他社会主体,通过租赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间,维护区域生态安全;结合上级部门的要求探索各类自然资源生态空间的生态产品价值实现机制,吸引多元化主体参与。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

26.落实上级部门出台建立林长制的意见,到2020年年底初步建立市、县、乡、村四级林长制,强化森林资源重点保护。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求,对生态功能重要的公益性自然资源资产,构建以国家公园为主体的自然保护地体系,有序开展自然保护地整合优化和自然保护区“三区变两区”。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

27.严格落实国家自然保护地内特许经营制度,依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞的权利、特许经营权等合理退出问题。核查清理各级自然保护区、风景名胜区内矿业权,依照中央环保督察整改要求和上级部门制定的政策,开展自然保护区内矿业权退出和分类处置工作。(市规划和自然资源局、市财政局、市生态环境局、市水务局分工负责;完成时限:持续推进)

(六)促进自然资源资产集约开发利用

28.推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革,落实《山西省全民所有自然资源有偿使用制度改革实施意见》,扩大国有建设用地有偿使用范围,依照省国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用制度改革方案,积极探索我市国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用制度改革,出台有偿使用办法。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市水务局;完成时限:2021年年底前)

29.结合我省矿业权出让制度改革试点经验,全面推进矿业权竞争性出让,规范、完善和调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式,发挥市场配置资源的决定性作用。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2020年年底前)

30.通过对我市流域水资源、水能资源开发利用的统一监管,建立健全水资源资产产权制度,着力改变分割管理、全面开发的状况。(牵头单位:市水务局,配合单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

31.完善自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策,将自然资源资产开发利用水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同;完善自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审核制度,建立我市自然资源等级价体系和政府公示自然资源价格体系;完善矿产资源合理开发利用“三率”最低指标体系。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市水务局;完成时限:2024年年底前)

32.规范自然资源资产市场化运行机制。依据我省出台的关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见,进一步规范我市自然资源资产使用权转让、出租、抵押市场规则,推进自然资源资产交易平台和服务体系建设,探索建立自然资源资产市场信用体系,促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:2020年年底前)

(七)推动自然生态空间系统修复和合理补偿

33.深化“桑干河、御河等流域”生态修复治理,建立健全山水林田湖草系统修复和综合治理机制;大力开展国土绿化行动,持续推进采煤沉陷区、矿山以及水土流失治理任务。(市财政局、市规划和自然资源局、市生态环境局、市水务局分工负责;完成时限:持续推进)

34.建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度,严格占用条件,提高补偿标准,坚持“谁破坏、谁补偿”原则;探索建立基于主体功能区战略实施、自然资源资产有偿使用和产权交易的生态保护补偿制度,探索建立有偿压覆制度。(牵头单位:市规划和自然资源局,配合单位:市生态环境局;完成时限:2025年年底前)

35.依据《山西省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》和配套实施办法,落实和完善我市生态环境损害赔偿制度。生态环境损害由责任人承担修复或赔偿责任,对责任人灭失的,遵循属地管理原则,按照事权由各级政府组织开展修复工作。(牵头单位:市生态环境局,配合单位:市自然资源局;完成时限:持续推进)

36.研究出台激励社会资本投入历史遗留矿区国土空间生态修复的相关政策措施,激励社会投资主体从事生态保护修复,按照“谁修复、谁受益”原则,赋予“修复单位或个人”一定期限的自然资源资产使用权等产权安排;指导在建矿山企业有序开展矿山生态修复;编制我市国土空间生态修复专项规划。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

(八)健全自然资源资产监管体系

37.健全完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度,实行领导干部自然资源资产离任审计。通过制定科学合理的自然资源资产管理考核评价体系,促进领导干部树立正确政绩观和绿色发展理念,认真履行自然资源资产管理责任。(牵头单位:市审计局,配合单位:市委组织部、市规划和自然资源局、市生态环境局;完成时限:持续推进)

38.完善自然资源资产产权信息公开制度,强化社会监督。建立向本级人大常委会报告国有自然资源资产制度,接受权力机关监督。利用大数据等现代信息技术,建立统一的自然资源数据库,提升监督管理效能。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

39.完善自然资源资产监管机制。建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台,实现信息共享、案情通报、案件移送,通过检察法律监督,推动依法行政、严格执法。加强检察机关同自然资源行政执法单位的信息共享机制,不得设置壁垒和障碍,营造共促依法行政的良好环境。(牵头单位:市检察院,配合单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

40.完善自然资源资产督察执法体制,构建符合我市实际的自然资源督察制度体系,理顺相关执法职责,加强督察执法队伍建设,严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。(牵头单位:市规划和自然资源局;完成时限:持续推进)

(九)完善自然资源资产产权法律体系

41.根据修订后的《土地管理法》和我省相关实施办法,依实际情况制定我市实施细则。依据自然资源资产产权制度改革进程,结合新修订的矿产资源法、水法、森林法、草原法等法律及相关行政法规,完善我市自然资源资产立法等工作。(市司法局、市规划和自然资源局、市水务局分工负责;完成时限:持续推进)

42.构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制,全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度。(市中院、市检察院、市规划和自然资源局、市生态环境局、市司法局、市水务局分工负责;完成时限:持续推进)

43.完善自然资源资产产权纠纷解决机制。建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机制。(市中院、市检察院、市规划和自然资源局、市生态环境局、市司法局、市水务局分工负责;完成时限:持续推进)

三、保障措施

(一)加强组织领导。自然资源资产产权制度改革涉及重大利益调整,事关改革发展稳定大局,必须坚持在党的集中统一领导下推行,各部门要切实增强“四个意识”、做到“两个维护”,要不折不扣贯彻执行党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革的重大决策部署,落实省委省政府、市委市政府的有关要求,明确部门责任,细化工作措施,制定时间表和路线图,确保改革有序推进。同时要强化市县联动,加强跟踪督办,及时研究解决改革推进中的重大问题,推动落实改革任务。

(二)统筹推进试点。在有条件的县区,采取先行先试的办法,因地制宜开展探索,参照其他市县成功做法,做好试点工作,充分积累实践经验,形成在全市可复制可推广的成果。

(三)积极宣传引导。采取各种形式进行宣传,普及自然资源资产产权制度改革知识,加强政策解读,阐述自然资源资产产权制度改革的重大意义,营造良好改革氛围,强化生态保护意识,使自然资源资产产权制度改革持续、深入开展,促进人与自然和谐发展。