疏堵结合 推动生态文明建设高质量发展

——关于《山西省禁牧轮牧休牧条例》的解读

近日，我省出台《山西省禁牧轮牧休牧条例》（以下简称《条例》），着眼经济社会和生态环境协调发展、生态建设与乡村振兴互促双赢，坚持疏堵结合，从概念及原则、政府及其部门职责、监督管理机制、扶持政策、法律责任等方面，进一步加大林草资源保护力度，推动生态文明建设高质量发展。

形成法规　提升保护层面

我省地处黄河流域中游，是拱卫京津冀和黄河生态安全的重要屏障。近年来，我省以“两山七河一流域”为主战场，坚持生态优先、绿色发展战略定位，全方位、全地域、全过程开展国土绿化，2020年底全省森林覆盖率达到23．57％，草原综合植被盖度达到73．0％。

林地和草地作为我省陆地生态系统的主体，也是畜牧业发展的重要物质基础和农民赖以生存的基本生产资料。从2007年省政府颁布《山西省封山禁牧办法》，到忻州、吕梁、临汾、运城、大同等市相继出台地方性封禁保护法规，我省持续细化封山禁牧的范围、内容、方式，保护了现有林草资源，缓解了林牧矛盾、草牧矛盾。

“但我省违规放牧行为仍时有发生。近5年的省营造林综合核查结果显示，新造林失败面积中一半以上是由牛羊啃食造成的，同时在超载过牧、自然灾害集聚等多种因素叠加影响下，全省草原80％以上出现了不同程度的退化。”省林草局生态修复处处长龚怀勋说。

《山西省“十四五”林业草原发展规划》提出，到2025年，森林覆盖率达到26％，草原综合植被盖度达到73．5％。这一目标对生态环境保护修复治理工作提出了更高要求。《条例》的出台恰逢其时，也标志着我省林草植被保护第一次从省级政策层面上升为法规层面。

新出台的《条例》将全省范围内封育期（指正在实施封山育林）的林地，人工造林20年以内的林地，严重退化、沙化、盐碱化的草地，修复改良期内的草地，划定为种质资源区的草地，法律、法规规定禁牧的其他区域全部纳入禁牧区，科学、准确、具体地界定轮牧、休牧区域和期限，为维护生态安全、保护修复林草植被、合理利用林草资源提供了法律依据、法治手段。

“建立和推动禁牧、轮牧、休牧制度是改善生态环境、合理利用林地和草地、促进社会和经济可持续发展的基础性工作。《条例》的出台，将有力推进我省林地和草地保护制度体系建设，在保护和培育林草植被、改善生态环境、实现人与自然和谐共生、促进经济社会可持续发展中发挥重要作用。”省林草局二级巡视员李振龙表示。

细化措施　加大法治力度

众所周知，实施林地封山禁牧可以利用自然力恢复生态植被，促进树木生长发育，提高森林覆盖率，维护生态安全。大同市云州区巨乐乡实行封山禁牧3年后，植被盖度由30％提高到80％，牧草产量由不足100公斤/亩提高到200公斤/亩，生态和经济效益明显。

与之前的封山禁牧管理措施相比，新出台的《条例》从手段、方式上不再一刀切，而是增加了轮牧休牧措施，因地制宜，对不同草场采用不同的治理方式。通过对禁牧、轮牧、休牧概念的细化规定，科学组织实施禁牧、轮牧、休牧，保护、培育和修复林草植被，进一步促进经济社会可持续发展。

精准规范的规划布局，是禁牧轮牧休牧工作的基本要求和关键环节。《条例》规定，县级人民政府林草主管部门根据国土空间规划以及林草发展规划等，结合本地实际制定专项规划，明确禁牧、轮牧、休牧目标任务、责任分工和时间要求。确保我省在统一规划布局下，开展禁牧、轮牧、休牧工作，保证禁牧、轮牧、休牧各项措施落到实处。

“特别要说明的是，划定的禁牧、轮牧、休牧区域不是一成不变的，是要实行动态管理的。即县级以上人民政府林草主管部门对禁牧、轮牧、休牧区域内林地、草地生态植被恢复情况进行动态监测和评估，并定期向本级人民政府和上一级人民政府林草主管部门报告；县级人民政府林草主管部门建立巡查制度。这是划定禁牧、轮牧、休牧区域的重要依据。”李振龙说。

为防止禁牧工作出现职责不清、体制不顺问题，《条例》要求“县级以上人民政府林业草原主管部门负责本行政区域内的禁牧、轮牧、休牧的监督管理工作”，县级人民政府林草主管部门定期核定本行政区内草地载畜量，并要在相关部门之间、相邻设区市县之间应建立协调机制。

《条例》进一步明确了县级林草主管部门这一执法主体。同时指出，只要违反规定进入禁牧区域即要处罚，与以往对林草植被有破坏才处罚的措施不同。“在处罚对象上，新出台的《条例》要求，对林地、草地使用权人或牲畜所有人处以罚款，饲养人和牲畜所有人不同的，饲养人也应被列为处罚对象。这有利于打击和查处超载过牧和禁牧休牧期违规放牧行为，也有利于实现林地草地‘绿起来’和农牧民‘富起来’的目标。”龚怀勋说。

引导扶持　促进和谐发展

从明确禁牧轮牧休牧对象到划定禁牧轮牧休牧区域，从推进管理协调机制到加大处罚力度和范围，《条例》精准封“堵”了违规放牧的途径。

坚持“以疏为主、以堵为辅、疏堵结合”，在管制前提下同步叠加政策引导、扶持补偿、优化环境等措施，才是实施禁牧、轮牧、休牧工作最有效的手段。《条例》第十五条规定“县级以上人民政府应当制定扶持政策，对在禁牧区、轮牧区、休牧区实施舍饲圈养的，可以给予粮食、资金补助和技术扶持”。第十六条规定“县级以上人民政府应当建立健全生态保护补偿制度，对禁牧、轮牧、休牧区域内相关组织和个人给予补偿”。

《条例》还鼓励通过农民专业合作社、涉农企业等方式规范舍饲圈养、品种改良，发展农业养殖规模经营。这些强化保障规定都为我省顺利开展禁牧、轮牧、休牧工作创造有利条件。

有了资金、技术、环境的推动，县级以上人民政府还将引导、扶持适宜禁牧、轮牧、休牧区域内的乡村特色产业，结合乡村振兴战略等有关政策，统筹资金在产业发展等方面给予补助，促进农牧业高质量发展，减轻林草承载压力。

《条例》将有力推进我省林地和草地保护制度体系建设，推进养殖产业的现代化发展，需利用各种渠道，采取多种方式对其重点、特点和亮点进行宣传，不断提高群众的知晓率和贯彻执行力。

“今后，我们要明确主体责任，抓好贯彻落实，在加大执法力度上下功夫，做到执法必严、违法必究，最大程度发挥《条例》在推动林草事业高质量发展和维护生态安全方面的重要作用，让广大群众更好地共享生态保护和高质量发展的成果。”省林草局党组书记、局长袁同锁表示。